Технология принятия государственных решений в Российской империи до 1917 г. (на пимере Северокавказской окраины)

У кубанского и терского казачества централизующая региональная и военная зависимость от высшей краевой администрации вызывала недовольство. В 1914 г. их представители в Государственной Думе вносили законодательное предложение об упразднении должности войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск с предоставлением наказным атаманам областей его верховных прав [1]. Ходатайство поступило «в комиссию законодательных предположений» 14 января за подписью 31 депутата «…на основании §§ 63 и 64 наказа…» [2]. Одним из первых его подписал М. А. Караулов [3]. Соглашаясь с возможностью объединения «всего Закавказья в одно наместничество», составители обращения указали на нежелательность «… продолжать и впредь ни для кого не нужное отторжение Северного Кавказа от прочих частей земли русской…» [4].

В подтверждение выделялась и такая особенность края: «…Туземное инородческое население составляет в Кубанской области всего около 5 %, а в Терской – хотя и доходит до 50 %… крайне пестрое по своему племенному составу… не имеет с Закавказьем никакой ни этнографической, ни даже исторической связи…» [5]. Отстаивая необходимость принятия законодательного проекта, инициаторы его напомнили, что до этого Государственная Дума III созыва на заседании 8 июня 1912 г. высказалась «…за выделение Кубанской и Терской областей из состава Кавказского наместничества» [6].

В подтверждение приводилось и заявление члена Государственного Совета А. П. Никольского, заменявшего в высших государственных учреждениях наместника его императорского величества, поддержавшего возможность выделения Кубанской и Терской областей из состава наместничества. Составители телеграммы изложили и правовые аспекты, которые, по их мнению, позволяли положительно решить поднятый вопрос: «…в порядке административного управления… по существующему положению» эти области подчинены военному министерству на основании статьи 7 «Учреждения Кавказского» тома II 1906 г. Свода законов Российской империи [7].

Наместнику «высшее управление областями Северного Кавказа» предоставлялось в соответствии с ней «…лишь по званию войскового наказного атамана и главнокомандующего войсками…» [8]. Поэтому, как помечено в констатации, «…непосредственная связь управления этими областями с наместничеством крайне слаба…» [9]. Обращалось внимание и на состоявшееся выделение из его состава Ставропольской губернии, составлявшей, как подчеркнуто в пояснительной записке, «единое целое» с северокавказскими областями и имевшей с ними «самую тесную культурно-экономическую связь» [10].

На основании изложенного и в соответствии со статьей 55 «Учреждения Государственной Думы» в российский парламент 14 января 1914 г. поступило законодательное предположение, в котором предусматривалось следующее: «1) выделить Терскую и Кубанскую области из состава Кавказского наместничества; 2) подчинить обе названные области общим имперским центральным учреждениям, и 3) упразднить должность войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск, предоставив начальникам Кубанской и Терской областей звания и права войсковых наказных атаманов Кубанского и Терского войск по принадлежности» [11].

14 февраля 1914 г. сенатору А. П. Никольскому по поручению наместника его императорского величества на Кавказе в Петербург из краевого центра Тифлиса была направлена телеграмма, содержавшая разъяснения, составленные помощником наместника гофмейстером Н. Петерсоном [12]. В них, в частности, обращалось внимание на то, что, когда в 1905 г. «по высочайшему государя императора соизволению» восстанавливалась «должность наместника Кавказского», произведено было и выделение края, «в том числе Кубанской и Терской областей из непосредственного ведения центральных установлений империи» [13]. Данная реформа, по утверждению Н. Петерсона, «…укрепила еще более существовавшую ранее при бывших главноначальствующих связь Терской и Кубанской областей в административном отношении с Кавказским управлением и подчинение… этих местностей центральным установлениям империи сопряжено с большими затруднениями» [14].

В телеграмме подчеркивалось, что «Терская и Кубанская области всей системой своих местных учреждений связаны с управлением наместника» [15]. В конкретизации отмечалось подчинение ему по званию главнокомандующего войсками округа областных управлений «этих местностей», а также учреждений «государственных имуществ и земледелия», находящихся «в городах Владикавказе и Екатеринодаре» [16]. В разъяснении обращалось внимание и на подчиненность наместничеству всех отраслей сельского хозяйства Кубанской и Терской областей, которыми «ведают Кавказские учреждения, состоящие в заведывании уполномоченного главноуправляющего» [17].

В компетенцию краевого центра входили вопросы землеустройства и земледелия [18]. Гражданское управление наместника заведовало делами городов и путей сообщения [19]. В сферу его властных функций, как отмечено в телеграмме, входила, кроме того, подчиненность «по учебному ведомству» в составе Кавказского учебного округа [20]. Изложив «…перечень административных связей Терской и Кубанской областей» с краевым центром, гофмейстер Н. Петерсон указал «на крайнюю затруднительность выделения их из состава наместничества» [21].

При этом он сослался на то, что включение данных северокавказских местностей «в состав Кавказского наместничества не вызвало никаких осложнений в смысле правильного отправления функций власти…», и, как подчеркивалось далее, «в достаточной степени гарантировало нормальное течение военно-административной жизни этих областей и вполне соответствовало воззрениям местных жителей, причислявших себя к кавказским народностям» [22]. Отстаивая иную точку зрения по данному вопросу, помощник наместника заметил, что «горское население областей тесно связано с населением Закавказья племенным родством… бытовым укладом и общим уровнем культуры» [23].

В качестве недостатков в управлении в телеграмме выделено то, что «области в сфере наместнического управления ведаются по штабу округа и в Петербурге военным министерством» [24]. Этот недостаток, в понимании Н. Петерсона, устраним, о чем, по его заверению, свидетельствует законопроект о поземельном устройстве. В соответствии с ним население «передается в ведение наместника по общему гражданскому управлению» [25]. Преодолимы, как разъяснялось в анализируемом послании, и «указываемые членами Государственной Думы неудобства сообщений населения Кубанской и Терской областей с центральным управлением края, находящимся в городе Тифлисе» [26].

В подтверждение помощник наместника напомнил о завершившемся строительстве «Армавир-Туапсинской железной дороги» и намечавшейся в скором времени прокладке «перевальной дороги» [27]. Этим, по заверению Н. Петерсона, «…связь между Северным Кавказом и Закавказьем будет закреплена окончательно и тяготение этих местностей друг к другу достигнет высшего развития» [28]. В качестве решающего доказательства помощник наместника довел до сведения сенатора А. П. Никольского и такое существенное обстоятельство: «выделение Кубанской и Терской областей из состава наместничества поставило бы населяющие остальную часть Кавказа местные народности вне всякого влияния русского элемента, постоянное воздействие которого на туземные племена, вытекающее из существующих… между Северным Кавказом и Закавказьем отношений имеет важное значение в смысле приобщения последних к русской гражданственности и культуре» [29]. Довод был, безусловно, весомый.

Примечания

1. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
2. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16.
3. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
4. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16–16-об.
5. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
6. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
7. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
8. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
9. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
10. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
11. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 16-об.
12. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 17, 24.
13. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 17.
14. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 17–18.
15. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 18.
16. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 18.
17. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 18.
18. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 18.
19. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 19.
20. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 19.
21. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 19, 24.
22. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 19–20.
23. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 20.
24. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 20.
25. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 20–21.
26. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 21–22.
27. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 22.
28. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 21–22.
29. РГИА. Ф. 1276. Оп. 19. Д. 940. Л. 21–22.

Матвеев Владимир Александрович – д. и. н., Южный федеральный университет